NOTA DA EDITORA: O UNAFISCO Sindical, sindicato de representação nacional dos Auditores Fiscais da Secretaria da Receita Federal do Brasil, publicou recentemente, na edição nº 54 da Tributação em Revista, excelente artigo do saudoso Auditor Fiscal Dr Gerson Augusto da Silva, inesquecível funcionário da Aduana Brasileira. A FISCO Soft Editora reproduz o referido artigo, não só como forma de também homenagear o ilustre Auditor, mas por representar o texto um preciso e instrutivo histórico da evolução da legislação aduaneira em nosso país.
I - INTRODUÇÃO
No presente trabalho procuraremos expor, em grandes traços, os antecedentes históricos e as características gerais das reformas introduzidas no sistema aduaneiro no Brasil nos últimos anos.
Evitamos deliberadamente estender-nos em considerações de índole doutrinária, e procuraremos orientar o trabalho dentro das características de um documento informativo, já que, dessa maneira, cremos servir melhor aos estudiosos que se disponham a efetuar uma comparação das experiências brasileiras com os demais países latino-americanos.
Várias dessas informações nos foram proporcionadas pelo Conselho de Política Aduaneira e pelo Serviço de Estatística Econômica e Financeira do Ministério da Fazenda. Utilizamos também, amplamente, dados e citações do estudo de Nícia Vilela Luz sobre A Luta pela Industrialização do Brasil e do Relatório da Comissão Mista da Câmara dos Deputados, encarregada do exame do Projeto de Reforma Tarifária compreendida na Lei n. 3.244, de 14 de agosto de 1957.
Em diversas oportunidades nos vimos obrigados a entrar na análise dos instrumentos de política cambial e de outras restrições não-tarifárias aplicadas às importações. Procuramos, contudo, limitar tais incursões ao que nos pareceu estritamente indispensável para a melhor compreensão da evolução da política aduaneira, entendida, em sentido amplo, como um conjunto de medidas tendentes a disciplinar as estruturas das importações.
Esperamos que este trabalho possa representar uma pequena contribuição aos esforços em favor da integração econômica latino-americana. E que a descrição da experiência brasileira chegue a ser de alguma utilidade para outros países do continente, pelo menos para evitar o alto preço que o Brasil teve de pagar pelos graves erros que cometeu.
II - ANTECEDENTES HISTORICOS
a) A primeira Tarifa brasileira (1808-44)
Em novembro de 1807, horas antes que entrassem em Lisboa as tropas napoleônicas, o Principe-Regente de Portugal - depois D. João VI - embarcava com a corte real para o Brasil, para onde seria então transferida a sede do Reino.
A Carta-Régia de 28 de janeiro de 1808, ao abrir os portos brasileiros ao comércio internacional, instituiu um imposto de 24% ad valorem sobre as importações em geral, com o que se iniciou a história aduaneira do Brasil.
Quase imediatamente se seguiram várias medidas complementares com o objetivo de estimular a industrialização do país. Eliminaram-se os impostos que vinham do regime colonial, ao tempo em que se concedeu uma série de privilégios às indústrias nacionais(1).
O caráter protecionista dessas medidas provocou, contudo, uma imediata reação por parte dos países mais diretamente interessados no mercado brasileiro, e, por Decreto de 11 de junho de 1808, reduziu-se a Tarifa que incidia sobre as mercadorias procedentes de Portugal. Dois anos mais tarde, o Tratado de 19 de fevereiro de 1810 outorgava aos produtos ingleses uma Tarifa preferencial de 15%, inferior, portanto, à que prevalecia para as mesmas mercadorias portuguesas.
Como conseqüência do clima reinante nas relações entre o Brasil e Portugal, em seguida à Declaração de Independência (7 de setembro de 1822), D. Pedro I, por Decreto de 30 de dezembro desse mesmo ano, restabeleceu, para as mercadorias portuguesas, uma Tarifa de 24% aplicada à generalidade das nações. E só três anos mais tarde, depois da assinatura do Tratado de Paz e Aliança, as mercadorias procedentes de Portugal tornaram a ser equiparadas às de origem inglesa.
Essa equiparação foi estendida a cada um dos países que reconheceu o Brasil como país soberano, até que, por lei de 24 de setembro de 1828, por iniciativa do Ministro Pereira de Vasconcelos, a Tarifa de 15% passou a ser aplicada, sem discriminação, a todos os países do mundo.
Contudo, só em 1843 - quase vinte e dois anos depois de haver-se declarado independente de Portugal - o Brasil pôde livrar-se da dependência econômica que lhe impunha o Tratado com a Inglaterra, celebrado em 1810 e prorrogado em 1827, por mais quinze anos.
Dois anos antes de sua expiração, a Assembléia-Geral(2) autorizou o Poder Executivo a elaborar uma Tarifa Aduaneira com os direitos variáveis entre 2 e 60%, que seria aplicada aos produtos importados, pelo país, de todas as procedências.
Por Decreto de maio de 1863 o Ministro Manuel Alves Branco estabeleceu as linhas mestras da política aduaneira que deveriam presidir à elaboração da nova pauta tarifária. E, finalmente, aprovada pelo Decreto n. 376, de 12 de agosto de 1844, entrava em vigor a que se pode considerar como primeira Tarifa Aduaneira do Brasil.
A Tarifa Alves Branco foi, em sua época, fortemente combatida por gregos e troianos, e os livre-cambistas, apoiados pelos representantes da agricultura, consideravam-na "atentatória contra os saudáveis princípios da livre concorrência", criando privilégios injustificáveis para certos produtores. Em contrapartida, os industriais acusavam-na de não conferir suficiente proteção à indústria nacional, já que a maioria das manufaturas assim produzidas no país estava tributada com uma alíquota média de apenas 30%, considerada absolutamente insatisfatória.
Apesar de suas alegadas funções protecionistas, em verdade a Tarifa Alves Branco, como quase todas as reformas posteriores, esteve inspirada basicamente pela preocupação de fornecer ao Tesouro os recursos financeiros de que necessitava.
b) Predomínio da corrente liberal (1845-89)
Desde o advento da Tarifa Alves Branco, até o fim do período monárquico, em 1889, foram realizadas numerosas reformas aduaneiras no Brasil, e cada uma delas variou de acordo com sua maior ou menor amplitude ou em função das tendências protecionistas de seus inspiradores.
Nos anos seguintes, as reformas estiveram marcadas por nítida tendência antiprotecionista, Sob pressão dos liberais, aliados aos interesses agrícolas, então dedicados à monocultura do café(3), foram feitas várias reformas à Tarifa Alves Branco, reduzindo direitos, criando isenções e eliminando vários privilégios concedidos a certas indústrias.
Essa tendência liberalizante prolongou-se até a segunda metade da década de 1860, quando as dificuldades financeiras do Tesouro, agravadas por despesas surgidas da guerra do Paraguai (1865-70), provocaram novas exigências à elevação dos direitos aduaneiros e à cobrança de 15% de sua importância em ouro(4). Terminada a guerra, tornaram a predominar os interesses antiprotecionistas, culminando com uma votação, em 1874, da Tarifa Rio Branco(5), de acentuado cunho liberal.
O desarmamento tarifário resultante dessa reforma foi agravado, nas décadas seguintes, pela intensa tecnologia em grandes centros industriais. A introdução de novos meios de produção apressou a obsolescência tecnológica da incipiente indústria nacional(6).
O desenvolvimento das linhas ferroviárias e da rede telegráfica, acelerado a partir de 1880(7), contribuiu também para apressar a liquidação de muitas indústrias dispersas no interior do país e que sobreviviam em função do elevado custo dos transportes e da precariedade dos meios de comunicação então existentes.
Em 1879, uma revisão tarifária, realizada por proposta da Comissão presidida por Costa Pinto, assinalou um triunfo ligeiro da corrente protecionista, anulado em grande parte pela crescente desvalorização e pelas reformas introduzidas, dois anos depois, por pressão da corrente liberal.
O período monárquico termina em meio a uma forte crise do café, com taxas de câmbio sujeitas a intensas oscilações e a indústria do país em graves dificuldades. Durante todo esse período a Tarifa Aduaneira se caracterizou por ser um instrumento básico de política financeira e de comércio exterior, em torno da qual giravam as mais importantes decisões do Governo, no plano econômico.
No período que precedeu à Tarifa Alves Branco, os esforços no sentido de promover o desenvolvimento industrial do país tropeçaram sempre com o antiprotecionismo de certos grupos, fortemente apoiados pelos interesses ligados ao comércio exportador da Inglaterra. Nos quarenta e cinco anos restantes do período monárquico, os adeptos e opositores do protecionismo continuaram lutando dentro e fora do Parlamento, sucedendo-se, alternativamente, as fases de predomínio de uma ou outra corrente.
A tendência antiprotecionista se apoiava no liberalismo econômico então em voga, reforçado pela luta em favor da liberação de escravos. A pregação dos liberais, de conteúdo meramente doutrinário, foi habilmente explorada pelos interesses ligados ao comércio e à agricultura, basicamente representada pelo café. Em contraposição com a intensa pregação da corrente liberal, os esforços em favor de uma melhor proteção aduaneira só encontravam apoio nas vozes de alguns estadistas, como Alves Branco e Rodrigues Torres e na ação isolada de certos industriais. Somente depois da criação da Associação Industrial, em 1881, seus membros começaram a atuar um pouco mais organizadamente, sob a liderança do Comendador Malvino Reis e de Antonio Felício dos Santos.
Mas, seja pela prédica dos estadistas ou o clamor da classe interessada, em verdade o que em diversas oportunidades impediu que a indústria do país fosse destruída pela concorrência estrangeira foram as dificuldades financeiras do Tesouro, obrigando a elevação dos direitos aduaneiros, então a mais importante fonte de receitas do país(8).
c) Fortalecimento do protecionismo (1889-1930)
A primeira fase do período republicano prolongou-se até a Revolução de 1930, ano que assinala, ademais, o começo dos efeitos depressivos sobre a economia do país, conseqüência da grande crise mundial de 1929. Durante os quarenta anos dessa fase prosseguiram as lutas em torno da Tarifa Aduaneira, agora com maiores possibilidades para os defensores do protecionismo.
Um ano depois da Proclamação da República, Rui Barbosa, à frente do Ministério da Fazenda, obteve aprovação de uma nova Tarifa, de tendência nitidamente protecionista, e instituiu a cobrança, em ouro, dos direitos aduaneiros(9) a fim de preservar seus efeitos das fortes flutuações cambiais.
Em defesa da reforma proposta, Rui Barbosa afirmava que "a Tarifa Aduaneira não deve e não pode ser conformada sobre princípios de escola, sobre leis abstratas; ela pertence ao número dos fatos de ordem positiva que têm que obedecer, em sua execução, às questões práticas que está chamada a resolver ou regular". E, referindo-se aos exageros da prédica livre-cambista, afirmava que sua influência levou "nosso sistema fiscal a repousar unicamente sobre a renda das Alfândegas; a encerrar a riqueza em mãos de terratenentes, que tinham o monopólio do café; a matar a indústria e a privar o país da classe industrial, que não podia sobreviver em nosso meio asfixiante, e que tanta falta nos tem feito no mecanismo político da sociedade"(10).
Os dez anos seguintes se caracterizaram por fortes desequilíbrios que ficaram assinalados na história do Brasil com a denominação de "encilhamento". A inflação interna e a especulação desenfreada se refletiram no comportamento da taxa cambial que, desde 1889 até 1899, se elevou de 13 a 34 mil réis por libra esterlina.
Nesse período introduziram-se várias reformas no regime aduaneiro do país, sendo as mais importantes as de 1896 a 1897. A primeira teve como pretexto a correção das incongruências na fixação dos níveis tarifários, resultante, segundo seus autores, da "pressão de grupos interessados"(11). A reforma de 1897(12), promovida pela Comissão presidida por Leopoldo de Bulhões, provocou a forte reação dos setores industriais em virtude de sua orientação nitidamente livre-cambista.
Ao iniciar-se o século XX, Joaquim Murtinho, então Ministro da Fazenda, promoveu uma nova revisão geral da Tarifa(13), elevando os direitos aduaneiros e uma quota cobrada em ouro, que chegou até 25%(14). Tais alterações não tiveram, contudo, inspiração protecionista alguma. Seus objetivos eram de caráter estritamente financeiro. A economia do país experimentou certo grau de recessão, mas o equilíbrio financeiro foi restabelecido e fortalecida a posição cambial, reduzindo-se a respectiva taxa, no quadriênio Campos Sales, de 34 a 22 mil réis por libra esterlina.
Nos quadriênios Rodrigues Alves (1903-6) e Afonso Pena (1907-10) prosseguiram os esforços de consolidação da situação financeira e cambial do país.
Em 1903 uma tentativa de reforma tarifária, de caráter protecionista, tropeçou com a tenaz oposição de Leopoldo de Bulhões, agora à frente do Ministério da Fazenda. E em 1906 a quota-ouro foi novamente elevada de 25 para 35%.
No período seguinte, ocorre a depressão mundial de 1913. Os preços do café e da borracha sofrem um violento declínio no mercado internacional. O mercado interno se contrai. A indústria, especialmente a têxtil, entra em crise.
Sobrevém, em seguida, a I Guerra Mundial. A conjuntura obriga uma forte redução das importações, ocasionando o declínio equivalente das rendas aduaneiras. Em compensação, se expande o parque industrial do país, que faz crescer, paralelamente, a renda proveniente dos impostos internos(15).
Em 1919, o Ministro Homero Batista apresentou ao Congresso um projeto de Reforma Tarifária, que contou com forte oposição do setor industrial. A Câmara, sob a pressão do grupo liderado por Paulo de Frontin, aprovou uma alternativa de caráter protecionista, que, sem embargo, ficou detida no Senado Federal.
Como no Império, a Tarifa Aduaneira continuou no centro dos debates políticos durante toda a primeira fase do período republicano.
Com o correr dos anos, os direitos de importação foram perdendo sua antiga preeminência como fonte de recursos para o Tesouro. As crescentes dificuldades, porém, do balanço de pagamentos mantiveram a Tarifa no primeiro plano das decisões econômicas.
Eminentes estadistas de formação liberal, como Leopoldo Bulhões, continuaram a opor-se tenazmente às elevações dos direitos aduaneiros. A corrente protecionista, agora reforçada, no plano doutrinário, pelos conceitos de Frederico List e Alexandre Hamilton, ganhava, entretanto, novos adeptos.
A persistência da crise do café e a ampliação do mercado interno obrigaram a diversificação da produção agrícola, fazendo surgir, ao lado dos industriais, uma nova corrente protecionista representada pelo movimento ruralista, que teve em Alberto Torres um de seus grandes líderes. Essa mudança de tendência se tornou nítida depois da conclusão da I Guerra Mundial. Nos dez anos que se seguiram, os níveis médios da Tarifa efetivamente aplicada no país foram os seguintes:
1919 - 21,8% 1924 - 32,1%
1920 - 24,0% 1925 - 32,1%
1921 - 39,0% 1926 - 35,0%
1922 - 27,0% 1927 - 35,1%
1923 - 31,5% 1928 - 35,7%
Os industriais prosseguiram com seu esforço de organização, fundando, em 1928, o Centro das Indústrias de São Paulo, com a presidência de Roberto Simonsen.
E finaliza a Primeira República, no Brasil, sob o impacto da grande crise mundial de 1929-30.
III - O PROCESSO DE MARGINALIZAÇÃO DO SISTEMA ADUANEIRO - (1930-1957)
Com a queda do regime constitucional em outubro de 1930, se iniciou o período arbitrário do Governo de Vargas, que se prolongou até 1945. Restabelecida a normalidade constitucional, seguiram-se os períodos presidenciais do Marechal Dutra, Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek, em cujo Governo se realizou a grande reforma tarifária de agosto de 1957, que assinala o término deste segundo período da história aduaneira do Brasil.
a) A grande depressão e a Tarifa de 34 (1930-1939)
O primeiro decênio desta fase esteve marcado pelos efeitos da grande depressão mundial sobre o comércio exterior do país, substituídos, a partir de 1939, pelas perturbações ocasionadas pela II Guerra Mundial. Com um pequeno interregno no biênio 46-47, todo o resto do período esteve caracterizado por uma inflação de ritmo crescente e por profundas transformações estruturais.
Ao iniciar-se esta nova fase, a Tarifa Aduaneira aplicada no país era, todavia, com pequenas alterações, a aprovada em 1900, segundo a orientação do Ministro Joaquim Murtinho. Em 1931, o Decreto nº. 29.380, de 8 de setembro, autorizou uma revisão geral da Tarifa em vigor, fixando os critérios que deveriam orientá-la. A reforma, entretanto, somente foi levada a cabo em 1934, durante a gestão do Ministro Oswaldo Aranha. Entre as alterações introduzidas no regime aduaneiro do país(16), se destacam as seguintes:
a) atualizou a nomenclatura, aumentando o número dos itens, de 1.070 a 1.897;
b) reduziu para 7 as posições com direitos ad valorem;
c) instituiu duas modalidades de direitos: gerais e mínimos; e
d) extinguiu a cobrança dos direitos em ouro.
A supressão dos direitos ad valorem teve como objetivo, entre outros, preservar as rendas aduaneiras frente à tendência declinante dos preços no mercado internacional. Sem embargo, a Tarifa Oswaldo Aranha somente se aplicou quando esses preços já se encontravam novamente em ascensão, com a economia mundial em plena fase de recuperação. Não obstante, mais grave do que a generalização do sistema de direitos específicos, foi a supressão da chamada taxa-ouro, que assegurava, parcialmente, o reajuste automático de seu valor real em vista da crescente desvalorização da moeda nacional.
A partir da Reforma de 1934, a Tarifa foi perdendo importância gradualmente, já como fonte de recursos para o Tesouro, já como instrumento de política de comércio exterior. No decênio anterior à grande crise, as rendas aduaneiras contribuiram com quase 40% da renda global do país. No período de vigência da Tarifa Oswaldo Aranha, esta participação foi declinando, até chegar a 3,24%, em 1956. O nível médio de proteção dos direitos aduaneiros decresceu paralelamente, baixando de 35% em 1934, até menos de 5%, em 1956.
Ao contrário do que ocorreu no período monárquico e na primeira fase do período republicano, a partir da reforma de 1934 a Tarifa Aduaneira ficou inteiramente marginalizada como instrumento de política econômica, sendo substituída por restrições administrativas e controles cambiais, manipulados diretamente pelas autoridades monetárias.
Essa marginalização proveio da extrema rigidez do instrumento aduaneiro, inteiramente incompatível com a rapidez de soluções exigida pela conjuntura, caracterizada por violenta alterações na estrutura do comércio internacional. Na década de 1930, essas alterações refletiram os efeitos depressivos da grande crise de 1929, conforme se observa no seguinte quadro:
De 474 milhões de dólares, em 1928, as exportações declinaram a 179 milhões em 1932, e só depois de 1941 chegaram a recuperar os níveis anteriores à crise. Essa queda de 63% na capacidade de importar do país determinou, desde o começo, uma violenta elevação da taxa de câmbio que, de 1929 a 1931, sofreu uma desvalorização de 75%, passando de 8 a 14 cruzeiros por dólar.
Para prevenir novas desvalorizações cambiais e assegurar a importação de produtos essenciais à economia nacional, o Governo, "atendendo à anormalidade da atual situação e à necessidade de centralizar as operações de aquisição cambial a fim de evitar especulações danosas aos interesses do país", pôs em vigor o Decreto nº. 20 451, de 8 de setembro de 1931, que estabelecia o monopólio da compra de divisas pelo Banco do Brasil e que determinava a forma de sua transferência aos bancos para a cobertura das importações. Esse decreto instaurou, no país, um regime de controle cambial que, com pequenas interrupções, perduraria durante mais de 30 anos.
Em maio de 1939, cinco meses antes da declaração do conflito mundial, o Governo, por Decreto-Lei nº. 1.201, restabeleceu parcialmente a liberdade de compra de divisas pelos bancos, que ficavam, contudo, obrigados a transferir 30% ao Banco do Brasil segundo as taxas fixadas por este, restabelecendo o regime de mercado duplo de câmbio-oficial e livre - que perdurou até 1946.
b) Auge e decllnio da licença prévia
Mas as perturbações do comércio exterior obrigaram, já em 1941, a criação, no Banco do Brasil, da Carteira de Exportação e Importação, com o fim de pôr em prática um sistema de licença prévia que progressivamente se fosse tornando mais rígido.
Terminada a guerra, o Brasil havia acumulado no exterior volumosos saldos em divisas. Com o desejo de combater a inflação e estimular a entrada de capitais estrangeiros no país, o Governo estabeleceu, por Decreto-Lei nº. 9 025, de 27 de fevereiro de 1946, que as operações de câmbio se realizariam pelo mercado livre, ficando o mercado oficial limitado somente aos serviços governamentais e a 20% das importações.
Essas medidas de liberação do comércio exterior, ampliadas por atos posteriores, trouxeram como resultado o esgotamento, em pouco mais de um ano, das reservas em dólares do país, permanecendo unicamente os saldos em moedas inconversíveis, bloqueados em poder dos países europeus. Essa situação se agravou, a partir de 1947, com a decisão do Governo, através da Resolução da SUMOC, de suprimir o mercado livre e passar a operar em um regime de taxa única de câmbio, declarada ante o Fundo Monetário Internacional na base Cr$ 18,50 por dólar.
A rigidez da taxa de câmbio, aliada ao completo desarmamento tarifário do país, contribuiu para incrementar as importações e desestimular as exportações e a entrada de capitais estrangeiros, dando como resultado uma crescente acumulação de atrasados comerciais.
À medida que a situação se ia agravando, foram estabelecidos, por Resolução da SUMOC, certos controles cambiais até que, por Lei nº. 262, de 23 de fevereiro de 1948, foi reimplantado no país um sistema de restrições administrativas diretas, a cargo da antiga Carteira de Exportação e Importação.
Nesse mesmo ano, a Lei nº. 313, de 30 de julho de 1948, ratificou a adesão do Brasil ao Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT), aprovando a Lista III, anexa a esse Acordo, pela qual se congelavam os níveis tarifários correspondentes a mais de 70% das importações brasileiras. Com essa medida, se completou o processo de marginalização do sistema aduaneiro, no quadro dos instrumentos de política financeira e econômica do país.
Prorrogado, sucessivamente, pelas Leis nº. 752 e 842, de 30 de junho e 4 de outubro de 1949, o regime instituído pela Lei nº. 262 se prolongou até 1951. Nesse ano, o conflito da Coréia, ao ameaçar estender-se, levou as autoridades monetárias a liberar as importações, com receio de deixar o país privado de matérias-primas, equipamentos e outros produtos estrangeiros essenciais à sua economia. Em conseqüência, o total das importações se elevou, entre os anos 1950 e 1951, de 1085 a 1987 milhões de dólares. No biênio 1951-1952, apesar do notável incremento das exportações, o déficit da balança comercial foi da ordem de 780 milhões de dólares.
Em janeiro de 1953, a Lei 1807 introduziu novas reformas no sistema cambial. O mercado livre foi restabelecido para certas operações. As importações, porém, continuaram sendo processadas, no mercado oficial, pela taxa de câmbio declarada ante o FMI.
A forte discrepância existente entre essa taxa e a paridade real do cruzeiro provocou a violenta ampliação da demanda de toda a gama de produtos estrangeiros. E o sistema de licença-prévia, a cargo da antiga Carteira de Exportação e Importação, que devia ser aplicado a produto por produto, em cada operação, começou a sucumbir ante as pressões, provocando intensa corrupção nas altas esferas administrativas, ademais da grave distorção nas correntes de importação do país.
c) O regime de leilão de divisas (1953-1957)
Nesse mesmo ano, a Instrução da SUMOC, nº. 70, de 9 de outubro, seguida pela Lei nº.2 145, de 29 de dezembro, instauram no país um novo regime de comércio exterior. A antiga Carteira de Exportação e Importação foi dissolvida e, em substituição, se criou a Carteira de Comércio Exterior, cuja atribuição seria a de administrar o sistema a ser inaugurado.
A dualidade dos mercados de câmbio foi mantida, ademais da taxa de paridade declarada ante o FMI. As divisas provenientes das exportações eram adquiridas pelo Banco do Brasil, em regime de monopólio, segundo a taxa oficial, acrescentadas, não obstante, de uma bonificação fixa por dólar ou seu equivalente em relação a outras moedas.
Os produtos de importação foram distribuídos em cinco categorias, conforme graus decrescentes de prioridade. A quinta categoria estava constituída por todos os produtos não especificados nominalmente nas quatro categorias anteriores.
Salvo uns poucos produtos, como o petróleo e o trigo, sujeitos a um regime especial de quotas, todas as demais importações passaram a ser efetuadas pelo sistema de leilão de divisas, realizado semanalmente pelas Bolsas de Valores do País.
Conhecidas as disponibilidades cambiais, se procedia, desde o começo, à reserva do montante destinado aos serviços governamentais e a outras operações consideradas de alta prioridade. O resto era, então, dividido pelas autoridades monetárias em quotas correspondentes a cada uma das cinco categorias de importação, que deviam ser licitadas, em pequenos lotes, mediante o pagamento, pelo importador, de um ágio ou sobretaxa, que variava, em cada leilão, segundo a lei da oferta e da procura.
O mecanismo de licença-prévia, que deveria ser concedida em cada operação, foi assim substituído por um sistema de contingenciamento global de quotas por grupos de produtos. A única atribuição da autoridade consistia na determinação prévia do montante de divisas que devia ser oferecido em licitação dentro de cada categoria. Daí em diante, a seleção dos importadores e dos produtos que deviam ser importados, era automática e estritamente impessoal.
A distribuição das disponibilidades cambiais era realizada, tentativamente, pela autoridade monetária a fim de produzir ágios médios crescentes a partir da primeira até a quinta categoria, como se pode observar no quadro 4.
Ágios Médios Ponderados - Cr$ por US$
Quando a diferença entre uma e outra categoria tendia a afastar-se dos limites considerados desejáveis, bastava alterar a distribuição das divisas que deviam ser leiloadas nas próximas licitações. A combinação da taxa fixa de câmbio com o ágio médio, variável por categoria, correspondia a um sistema cambial de taxas múltiplas e flutuantes.
Até certo limite, o ágio funcionava como um corretivo da taxa oficial de câmbio, mantida desde 1947, na base artificial de Cr$ 18,50 por dólar, não obstante a crescente perda de poder aquisitivo interno da moeda. Acima desse limite, o ágio passava a ter uma função protecionista, em substituição aos direitos aduaneiros, totalmente erodidos pela inflação. A quinta categoria correspondia a uma quase proibição de importar, em virtude de serem extremamente reduzidas as quotas de divisas que lhe eram atribuídas.
Não obstante sua nítida superioridade em comparação com o regime anterior, caracterizado por taxas de câmbio e licenças-prévias para cada importação, em pouco tempo começaram a acumular-se queixas contra o novo sistema, que foi estabelecido com caráter provisório, e funcionou somente durante dois anos. Sem embargo, o regime instituído pela Lei nº. 2145 foi prorrogado sucessivamente até 1957, agora cada vez com maiores dificuldades(17).
d) A ponte para a reforma tarifária
Em conseqüência, já em 1954, o Ministro Oswaldo Aranha, pela segunda vez à frente do Ministério da Fazenda, determinou que fossem acelerados os trabalhos relativos à reforma aduaneira, confiando-nos a coordenação geral da excelente equipe técnica incumbida de sua execução.
A obsolescência da Tarifa de 1934 se acentou sobremaneira, a partir de 1953. Sua nomenclatura, que não havia acompanhado a evolução tecnológica, ficou completamente desatualizada. Corroídos pela inflação, os direitos específicos haviam perdido toda a importância como instrumento de proteção do trabalho nacional e inclusive como simples fonte de receita. Disso resultaram algumas conseqüências de alta significação. Se, por um lado, a reforma tarifária não encontrou apoio algum na experiência anterior, por outro lado, ela pôde ser realizada com inteira liberdade de concepção com relação ao sistema aduaneiro então vigente.
Na fixação das alíquotas correspondentes a cada produto o projeto se apoiou, fundamentalmente, no que se conveio em designar como "componente tarifário" implícito nos ágios cambiais. Para tal fim, se partiu da concepção de que, na primeira categoria, os produtos estavam submetidos a um tratamento, equivalente às posições livres de direitos aduaneiros. O ágio correspondente atuava, de maneira exclusiva, como fator de correção da taxa de câmbio. A partir desse limite, a parte excedente dos ágios das demais categorias era considerada como um componente de efeito protecionista.
O quadro 5, com os dados relativos ao exercício de 1954, ilustra numericamente o mecanismo antes descrito.
Essa deformação do ágio da quinta categoria se foi acentuando com o correr dos anos, conforme se pode observar no quadro 6.
Partindo dos níveis reais de proteção implícitos no mecanismo dos ágios cambiais, fixaram-se as alíquotas para os diversos produtos, levando em conta, ademais:
a) o grau de elaboração do produto; e
b) a existência, ou não, de produção nacional.
A combinação desses critérios resultou, afinal, na distribuição dos níveis tarifários por categoria, segundo o quadro 7.
Por esse artifício de raciocínio - representado, fundamentalmente, pela decomposição dos ágios em dois componentes, um cambial e outro tarifário - o projeto de reforma aduaneira pôde estabelecer uma ponte entre o regime resultante da Lei nº. 2145 e o que lhe seguiu.
Com o suicídio de Vargas, em agosto de 1954, Oswaldo Aranha deixou o Ministério da Fazenda, porém os trabalhos da reforma tarifária prosseguiram sem interrupção durante os Governos transitórios de Café Filho e Nereu Ramos, que, em 27 de dezembro de 1955, enviou uma mensagem ao Congresso Nacional com o Projeto de Lei que dispunha sobre uma nova Tarifa Aduaneira do Brasil.
Durante 18 meses o Projeto de Tarifa foi objeto de intensos debates nas Câmaras do Congresso. Era a primeira vez, neste século, que o Parlamento brasileiro tinha oportunidade de discutir uma reforma aduaneira. Chegou a criar-se no país a convicção de que inclusive seria impossível fazê-lo por via legislativa. A participação do Congresso, porém, foi, neste caso, altamente construtiva, contribuindo, inclusive, para o aperfeiçoamento da proposta original do Poder Executivo. Esse fato se deveu ao notável esforço de um excelente grupo de parlamentares integrantes da Comissão Mista presidida pelo Deputado Brasílio Machado Neto, que contou, em todo o transcurso dos trabalhos, com a estreita colaboração da equipe técnica responsável pela elaboração do anteprojeto.
Concluída sua votação pelo Congresso, em 14 de agosto de 1957, o Presidente Juscelino Kubitschek sancionou a Lei nº. 3244, que punha em vigor a nova Tarifa Aduaneira, de tão marcada influência na história recente da vida econômica e administrativa do Brasil.
IV - A REFORMA ADUANEI RA DE 1957
A Lei nº. 3244 determinou uma completa reformulação das linhas diretivas e dos instrumentos da política de comércio exterior do país, destacando-se os seguintes pontos:
a) instituição de uma nova Tarifa Aduaneira e estabelecimento de normas para disciplinar sua aplicação;
b) criação do Conselho de Política Aduaneira e definição de suas atribuições; e
c) adaptação das normas cambiais então vigentes.
a) Características gerais da Tarifa
A nova Tarifa representou, na época de sua instituição, uma iniciativa precursora dentro do esforço de modernização dos sistemas aduaneiros da América Latina. Foi a primeira a utilizar a Nomenclatura elaborada pelo Conselho de Cooperação Aduaneira - Nomenclatura Aduaneira de Bruxelas(18). Somente depois da criação da ALALC, em 1960, foi ela também adotada por outros países da área.
Lamentavelmente, a nomenclatura brasileira não foi inteiramente fiel ao padrão de Bruxelas, afastando-se dele, parcialmente, em dois ou três capítulos. Essa discrepância se explica pelo fato de que a NAB, então recentemente publicada(19), todavia não tinha inspirado a confiança que logrou conquistar um pouco mais tarde.
Não tanto singular, porém muito mais dramática, foi, além disso, a decisão de estruturar a Tarifa inteiramente sobre a base de direitos ad valorem. Dezenas de anos de tradição de Tarifa totalmente específica haviam marcado, profundamente, a mentalidade do pessoal aduaneiro, ao qual se juntava a circunstância de que, por falta de experiência, os serviços aduaneiros não estavam preparados para exercer, em condições satisfatórias, o controle de preços nas mercadorias.
Em razão disso, foi necessário apelar, pelo menos durante certo tempo, para os serviços da Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil, que, no exercício de suas atribuições, havia acumulado apreciável experiência em matéria de verificação de preços(20).
A definição de valor que serve de base ao cálculo do imposto foi estabelecida pela Lei nº. 3244, nos seguintes termos:
"Art. 5º - O imposto ad vaiarem será calculado com base no valor externo da mercadoria, aumentado com os gastos de seguro e frete (valor CIF).
Parágrafo único - Considera-se valor externo da mercadoria o preço, ao tempo da exportação, pelo qual ela, ou uma mercadoria similar, é normalmente oferecida à venda no mercado atacadista do país exportador..."
Como na Definição de Valor de Bruxelas, o conceito adotado pela Lei nº. 3244 se apoiava, também, na idéia de um valor normal que pode não coincidir com o preço real constante da fatura. Ademais, a forma de determinar o que se deve entender por valor normal apresenta, entre as duas definições, algumas diferenças fundamentais, resumidas no quadro 8.
DEFINIÇÃO DA LEI Nº. 3244
1. Compreende todas as parcelas que integram o preço da mercadoria até sua colocação no ponto de entrada do país importador (valor CIF).
1. Restringe-se ao valor externo da mercadoria (valor FOB). As despesas de frete e seguro, ainda que integrem o valor aduaneiro, não estão incluídas no conceito de "valor normal".
2. Toma como base o preço corrente no mercado mundial.
2. Toma como base o preço corrente no mercado atacadista do país exportador.
3. O preço corrente corresponde ao vigente no momento da importação.
3. O preço corrente corresponde ao vigente no momento da exportação.
A Definição de Valor de Bruxelas é, sem dúvida, mais completa e de aplicação mais universal, com o que apresenta uma nítida superioridade sobre a adotada pela Lei nº. 3244. As diferenças se explicam, não obstante, pela necessidade, então perfeitamente compreensível, de conferir-lhe maior facilidade de aplicação, pelo menos na fase de implantação da reforma aduaneira.
A Tarifa de 1957 compreendia mais de 6.000 itens, com alíquotas variáveis entre 0 e 150%, distribuídas segundo o quadro 9.
As alíquotas até 10% foram as únicas incluídas na Tarifa com finalidade estritamente financeira. O Grupo 3 compreende os direitos aos quais se atribuiu função normal de caráter protecionista. Não obstante, se tornou indispensável estabelecer uma nova zona de alíquotas entre 79 e 150%(21), em virtude da situação de fato existente em virtude da reforma tarifária.
As dificuldades geradas pela guerra e, posteriormente, o desequilíbrio crônico do balanço de pagamentos, impuseram, a partir de 1940, fortes limitações ao fornecimento de produtos estrangeiros necessários à economia nacional. Em conseqüência, a substituição de importações passou a constituir-se no principal mecanismo propulsor da industrialização do país.
Na ausência de programação adequada, esse processo se desenvolveu um tanto anarquicamente, gerando desvios na composição dos investimentos, ademais de novas pressões sobre o balanço de pagamentos. As restrições impostas à importação de bens não essenciais exerceram um forte efeito promocional, estimulando sua produção interna com custos sociais elevados e com prejuízo de outros investimentos de mais alta essencialidade. Por não poder correr o risco de provocar desenvestimentos nesse setor, a reforma tarifária optou pela alternativa de sustentar tais produções, inclusive com direitos elevados, pelo menos durante o tempo necessário para sua adaptação a novos padrões de produtividade.
Daí a presença, na Tarifa de 1957, de alíquotas de 70% até 150%, raramente justificáveis, inclusive em uma economia em processo de desenvolvimento como a do Brasil, uma vez que é dotada de uma estrutura produtiva mais racionalmente orientada.
b) Negociações internacionais
A fim de assegurar a plena aplicação do novo instrumento, fazendo desaparecer completamente todos os vestígios da Tarifa anterior, a Lei nº. 3244 estabeleceu o seguinte:
"Art. 62 - O Poder Executivo deverá, no prazo de um ano, a contar da data de publicação desta lei:
II. Promover as gestões necessárias para a atualização dos acordos internacionais em matéria de tratamento aduaneiro e que importem na aplicação de imposto diferente do estabelecido na Tarifa."
Nessa época, o Brasil mantinha dois tipos de acordos comerciais com listas de concessões aduaneiras baseadas nos direitos específicos da antiga Tarifa:
a) um acordo multilateral com os países membros do GATT; e
b) acordos bilaterais com a Argentina, Chile, Uruguai, Paraguai e Bolívia, dependendo ainda este último da ratificação por parte do Congresso Nacional.
Em fevereiro de 1958, se iniciaram em Genebra as prolongadas e difíceis negociações com as Partes Contratantes do GATT, as quais culminaram com a substituição da antiga Lista III - Brasil, anexa àquele Acordo, por uma nova lista baseada nos direitos constantes da Tarifa já em vigor.
Apesar de serem também membros daquele organismo, os entendimentos com o Chile e com o Uruguai ficaram para ser realizados em conjunto com os demais países sul-americanos, com os quais o Brasil estava ligado por acordos tarifários bilaterais. Esses entendimentos apresentavam, não obstante, sérias dificuldades. Em virtude da cláusula incondicional de nação mais favorecida, as concessões aduaneiras constantes desses acordos se estendiam, automaticamente, a todas as Partes Contratantes do GATT, retirando-lhes qualquer caráter de tratamento preferencial.
O intercâmbio comercial entre os países do chamado "cone sul" vinha sendo mantido, com grande irregularidade, a custo de preferências geradas artificialmente pelos acordos bilaterais de pagamentos. Sem embargo, nessa época, o mundo já retornava ao regime de plena conversibilidade monetária, e nossos países eram fortemente pressionados, nesse mesmo sentido, pelo Fundo Monetário Internacional.
O abandono do bilateralismo, sem outras medidas compensatórias, poderia, sem embargo, representar o colapso de parte substancial do comércio da área. E o mercado comum latino-americano, já proposto pela CEPAL, parecia um sonho de concretização, todavia remota.
Para um exame geral da situação, Raul Prebisch convocou em Santiago, em agosto de 1958, os diretores de política comercial da Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. Ficou então acordado solicitar do GATT, na reunião de outubro do mesmo ano, uma cláusula especial de salvaguarda que preservasse os acordos tarifários latino-americanos do principio de nação mais favorecida, por considerar-se todavia não viável a utilização de qualquer das duas formas de associação econômica - união aduaneira ou zona de livre comércio - previstas no Artigo XXIV do GATT.
As Partes Contratantes, porém, entenderam que a solicitação importaria na criação de uma nova preferência, somente possível mediante emenda ao Acordo Geral, firmada e ratificada pela unanimidade de seus membros, o que tornava impraticável a medida, pelo menos a curto prazo.
Sem embargo, pressionada pela exigência da Lei nº. 3244, a delegação brasileira propôs, já em Genebra, com o apoio das Representações do Chile e Uruguai, que, sem prejuízo do prosseguimento dos estudos em torno do projeto de mercado comum latino-americano, se tentasse a celebração, entre os países do "cone sul", de um acordo de zona de livre comércio, dentro do qual o Brasil pudesse reorganizar, sobre novas bases, as concessões tarifárias constantes dos acordos bilaterais todavia vigentes.
Dessa semente resultou mais tarde a ALALC(22). E, em janeiro de 1962, entrava em vigor a Lista Nacional que continha uma centena de reduções de direitos da nova Tarifa, outorgadas pelo Brasil às demais Partes Contratantes do Tratado de Montevidéu. Extinguiram-se, em conseqüência, os últimos vestígios do regime implantado, no país, com a reforma aduaneira de 1934.
c) o Conselho de Política Aduaneíra(23)
Tão importante quanto a reforma do instrumento tarifário foi a instituição do mecanismo capaz de assegurar sua permanente atualização frente à rápida transformação da estrutura econômica do país, assim como também de sua posição no quadro do comércio internacional.
A tradição do sistema presidencialista brasileiro havia consagrado uma interpretação demasiado restritiva do princípio constitucional da não-delegação de competências privativas de cada um dos três Poderes da República. E entre as competências privativas do Congresso figurava a de votar leis sobre a criação, extinção ou reforma dos tributos.
O rigor com que tradicionalmente se vinha aplicando essa norma jurídica conferia ao instrumento aduaneiro extrema rigidez, impossibilitando sua adequada utilização como instrumento de política de comércio exterior e de desenvolvimento econômico.
Ao lado da natureza específica de suas alíquotas, essa inflexibilidade se constituiu em um dos fatores de progressiva obsolescência da Tarifa de 1934. Ainda que baseada em direitos de caráter ad valorem, a Tarifa de 1957, corria, também, o risco de tornar-se rapidamente desajustada frente às reais necessidades da economia nacional. E, em conseqüência, o país ficaria impossibilitado de eliminar as demais restrições de ordem não-tarifária, inclusive depois de haver-se alcançado uma relativa normalização da conjuntura, nos campos da política cambial e monetária. Para evitar tais inconvenientes, a Lei nº. 3244 instituiu o Conselho de Política Aduaneira e o dotou de poderes necessários para o permanente ajuste da Tarifa às exigências do processo econômico.
O Conselho de Política Aduaneira é constituído por um colegiado (Plenário) com representação paritária dos órgãos governamentais e do setor privado. Seus membros são designados pelo Presidente da República com mandato fixo de quatro anos, renovando-se sua composição, pela metade, a cada dois anos. Como membro nato do Conselho, o Diretor do Departamento de Rendas Aduaneiras atua, por um lado, como elemento de união entre o órgão normativo e de formulação de política e, por outro lado, o órgão incumbido da aplicação da Tarifa e da super-visão geral dos serviços aduaneiros do país.
O Conselho dispõe de uma Secretaria-Técnica, integrada por um corpo de engenheiros, economistas e outros funcionários especializados, dirigida por um Secretário-Executivo que participa das reuniões do Plenário, sem direito a voto.
A Lei nº. 2344 conferiu ao Conselho de Política Aduaneira uma série de atribuições da mais alta importância, destacando-se a atualização da nomenclatura e a reforma da base de cálculo e do nível dos direitos aduaneiros.
A possibilidade de efetuar todos esses ajustes por simples resoluções do Conselho, além de assegurar-lhe maior rapidez e evitar os lentos trâmites do processo legislativo, contribuiu também para conservar seu caráter técnico, retirando a medida da influência deformante das pressões políticas.
A faculdade de introduzir correções na nomenclatura permite mantê-la sempre atualizada, inclusive quanto aos desdobramentos que forem necessários para acompanhar a diversificação da estrutura produtiva do país.
Com o fim de encontrar a saída para situações que tornam difícil a identificação do valor normal da mercadoria, o Conselho de Política Aduaneira pode utilizar dois mecanismos: 1) estabelecer, para o produto, uma pauta de valor mínimo como base de cálculo dos direitos aduaneiros; 2) converter qualquer alíquota ad valorem em seu equivalente em termos de direitos específicos. Nessa segunda hipótese, a alíquota deverá ser reajustada, semestralmente, a fim de manter sua equivalência exata com os direitos ad valorem correspondentes.
De todas as atribuições que lhe foram conferidas pela Lei nº. 3244, a mais importante, sem dúvida, consiste na faculdade de elevar ou reduzir os direitos constantes da Tarifa.
A fim de que essa atribuição não se caracterizasse como uma delegação ilimitada de poderes privativos do Congresso a um órgão do Poder Executivo, a lei estabeleceu os limites dentro dos quais se poderiam efetuar as reformas de alíquotas(24), além de outras exigências, com o objetivo de assegurar a ampla participação dos interessados na defesa de seus direitos(25).
As reformas de alíquotas deverão ser precedidas pela publicação de ato para conhecimento público. No período de instrução do processo pela Secretaria-Técnica, ou na fase de deliberação do Plenário, os interessados poderão, verbalmente ou por escrito, expor suas razões contra ou a favor da reforma pretendida. Aprovado pelo Conselho(26), o projeto de resolução é submetido à homologação do Ministro da Fazenda, que tem um prazo de trinta dias para emitir sua decisão. Se é favorável, a resolução entra em vigor quinze dias depois de sua publicação. Caso não seja homologada, o projeto de resolução, acompanhado das razões do veto, é submetido a nova deliberação do Conselho, que, por voto da maioria de dois terços de seus membros, poderá recusá-lo, enviando o ato à publicação, independentemente de novo pronunciamento ministerial(27).
Relacionadas, todavia, com a reforma do montante dos direitos devidos, sem afetar por isso as alíquotas constantes da Tarifa, figuram as seguintes atribuições conferidas ao Conselho de Política Aduaneira pela Lei nº. 3244:
a) conceder o regime de admissão temporária ou de drawback para a importação de matérias-primas e semi-manufaturas, que tenham de ser empregadas na fabricação do produto destinado à exportação;
b) conceder redução ou isenção de direitos para a importação de matérias-primas e outros produtos básicos, destinados a complementar a produção interna, vinculada com a obrigatoriedade de aquisição de determinada percentagem do mesmo produto fabricado no país;
c) conceder redução de até 50% dos direitos de importação de equipamentos destinados à produção agrícola e industrial, com relação a modelos, dimensões ou tipos todavia não fabricados no país; e
d) declarar a inexistência de produto similar produzido no país, condição necessária para o efeito de gozar de isenção concedida a qualquer entidade, pública ou privada.
Mais relacionada ainda com os objetivos da política cambial, a transferência de produtos de uma ou outra categoria de importação foi igualmente incluída pela Lei nº. 3244 entre as atribuições do Conselho de Política Aduaneira(28).
O Conselho constitui um órgão com características singulares em relação com as instituições do gênero, não só na América Latina, senão que em todo o mundo.
Os dez primeiros anos de seu funcionamento demonstram que se trata, realmente, de uma experiência bem lograda, com assinalados serviços já prestados ao país.
V - AÇÃO PARALELA DAS RESTRIÇOES NÃO-TARIFÁRIAS
Uma inflação de ritmo crescente e o desequilíbrio do balanço de pagamentos, agravados pelas convulsões sociais e políticas do quadriênio 1961-1965, fizeram com que se perpetuassem, durante quase dez anos, os controles cambiais e as restrições administrativas impostas ao comércio exterior do País, perturbando com isso, gravemente, o normal funcionamento da Tarifa e o cumprimento, por parte do Conselho de Política Aduaneira, da plenitude de suas atribuições.
Enquanto o Conselho de Política Aduaneira promovia, com firmeza e prudência, o lento e difícil processo de ajuste do sistema aduaneiro, as autoridades monetárias introduziam, a cada passo, bruscas mudanças de orientação na política cambial do País, em uma sucessão de marchas e contramarchas que são resumidas nos parágrafos seguintes.
a) Permanência do sístema de /eí/ão de dívísas 0957-1960)
A entrada em vigor da nova Tarifa Aduaneira, em agosto de 1957, deveria haver sido acompanhada de uma total simplificação do mecanismo cambial do País. Lamentavelmente, a conjuntura econômica e, sobretudo, política, então prevalecente, impediu que essa simplificação se realizasse, pelo menos no limite em que havia sido desejável. Inclusive, elevados até o nível de 150%, os direitos aduaneiros eram impotentes para conter a demanda de produtos externos dentro de limites compatíveis com a capacidade de importar do país.
Em conseqüência, a Lei nº. 3244, em seu artigo 48, estabelecia: "Enquanto for indispensável conjugar a Tarifa com medidas de controle cambial, objetivando selecionar as importações em função das exigências do desenvolvimento econômico do País, as mercadorias serão agrupadas em duas categorias: geral e especial."
O sistema cambial instituído pela Lei nº. 2145, de 1953, foi mantido quase integralmente. Ao lado de diversas taxas de câmbio aplicadas às exportações e das taxas vigentes no mercado livre (reservado, basicamente, às operações financeiras e movimentos de capitais), continuou em funcionamento o sistema de leilão de divisas para a cobertura das importações.
A única reforma realmente importante consistiu na fusão, na categoria geral, das quatro primeiras categorias do sistema anterior. A antiga 5ª categoria passou, praticamente, a constituir a categoria especial, cujos produtos, apesar de representarem uma elevada percentagem dos itens da Tarifa, continuaram recebendo nos leilões uma quota extremamente reduzida de divisas, equivalentes a uma quase proibição de importar.
Esse regime se manteve sem alterações até 1960, durante o Governo de Juscelino Kubitschek. Acrescentando-se à taxa oficial de câmbio o ágio médio obtido nos leilões, nesse período, o custo real do dólar para a importação dos produtos classificados nas categorias geral e especial era o que aparece no quadro 10.
A conversão, em cruzeiros, dos valores em moeda estrangeira, para efeito do cálculo dos direitos aduaneiros, se fazia tomando como base uma taxa equivalente ao custo médio do câmbio na categoria geral. O excedente do custo do dólar na categoria especial constituía um componente considerado de natureza não-cambial.
b) Tentativa de restabelecimento da verdade cambial (fevereiro a agosto de 1961)
Com a instalação do Governo de Jânio Quadros se iniciou uma política de gradual unificação dos mercados, em busca de uma taxa aplicável a todas as operações e que expressasse o que então se costumava chamar de "verdade cambial". O marco inicial dessa nova tendência esteve representado pela Instrução nº. 204, de 13 de março de 1961, da antiga Superintendência da Moeda e do Crédito.
Excetuados o petróleo, o trigo, os fertilizantes e o papel de imprensa, todas as demais importações foram transferidas para o mercado livre, ficando, assim, sem efeito a taxa de paridade oficial declarada ante o FMI. Foram suprimidos os leilões de divisas, ficando, não obstante, as importações sujeitas às seguintes restrições não-tarifárias:
a) subscrição compulsória, pelo importador, de letras equivalentes a 100% do valor do contrato de câmbio, resgatáveis em 150 dias e com juros de 6% anuais;
b) aquisição de divisas por parte de cada importador, limitada a um máximo de 20.000 dólares semanais; e
c) licitação, nas Bolsas de Valores, de certificados de "promessas de licenças", tratando-se de produto de categoria especial(29).
Em junho do mesmo ano, a Instrução 208 eliminou a obrigatoriedade da subscrição das letras de importação, com relação a alguns produtos, inclusive todos os originários dos países da ALALC, e transferiu ao mercado livre aqueles que haviam sido excluídos pela 204. Completava-se, assim, o processo de unificação da taxa de câmbio aplicável a todas as importações.
c) Recrudescimento das restrições cambiais (agosto de 1961 a março de 1964)
Depois da renúncia de Jânio Quadros, em agosto de 1961, iniciou-se o tumultuoso Governo de João Goulart, encerrado violentamente, em 31 de março de 1964, com a vitória da revolução que colocou na chefia do Governo o Marechal Castello Branco.
As convulsões sociais e políticas que marcaram esse período, com graves reflexos na situação econômica do país, determinaram um retrocesso na tendência liberalizante em matéria de controles cambiais, inaugurada com a Instrução nº. 204. O limite semanal de aquisição de divisas e os leilões de "promessas de licenças" para as importações dos produtos da categoria especial foram mantidos durante todo o período. Os depósitos prévios exigidos aos importadores e convertidos em letras do Banco do Brasil experimentaram sucessivas elevações, como se observa no quadro 11
DEPÓSITO SOBRE O VALOR DA IMPORTAÇÃO
A Instrução 208, de junho de 1961, eliminou o depósito prévio para todos os produtos procedentes da ALALC, houvessem ou não sido objeto de negociações. Essa concessão unilateral aos demais participantes do Tratado de Montevidéu provocou, no entanto, certos abusos, gerando diversos casos de operações triangulares, com simples simulação de origem zonal para escapar ao pagamento do depósito.
Em virtude desse fato, em outubro de 1963, a Instrução 256 restringiu o benefício aos produtos constantes da Lista Nacional do Brasil. Porém, em compensação, eliminou para a importação desses mesmos produtos o limite semanal da compra de divisas, elevado, pela Instrução nº. 229, de abril de 1963, para 30.000 dólares por firma.
A unidade, pelo menos formal, da taxa de câmbio aplicável às importações não pôde, tampouco, ser assegurada por muito tempo. Em 1962, a Instrução 228 restabeleceu, parcialmente, o monopólio de compra de divisas pelo Banco do Brasil, que havia sido suprimido, em junho de 1961, pela Instrução 208. Até setembro de 1962 as importações estiveram sujeitas a um regime de taxas cambiais realmente livres, flutuando conforme as condições do mercado. Daí em diante, o Conselho da Superintendência da Moeda e do Crédito passou a determinar a taxa pela qual deveria operar o Banco do Brasil, taxa que, em razão da Instrução 230, de 22 de abril de 1963, se converteu em obrigatória também para os demais bancos. Em conseqüência, a taxa chamada livre de câmbio passou a experimentar desvalorizações periódicas, em intervalos, nas datas e limites detalhados no quadro 12.
DESVALORIZAÇÕES NO PERÍODO MÉDIA MENSAL
2- Deságio na colocação das letras do Banco do Brasil30
Como essas taxas não correspondiam às reais condições do mercado, a correção se fez por meio de um agregado, chamado "boneco", ajustado entre os exportadores e importadores e os bancos, sem a aprovação, porém com pleno conhecimento das autoridades monetárias.
Esse era, em linhas gerais, o contexto dentro do qual se desenvolveram os primeiros anos de aplicação da nova Tarifa. Impossibilitado de promover uma revisão, em profundidade, das alíquotas fixadas em 1957, a fim de eliminar erros e corrigir distorções, o Conselho de Política Aduaneira teve que limitar-se ao exame casuístico das numerosas proposições que eram submetidas a seu exame pelos próprios interessados.
d) Extinção dos artifícios cambiais (março de 1964 a dezembro de 1966).
A partir de março de 1964, começou a inverter-se a posição dos saldos resultantes do comércio exterior do país.
Aos déficits da balança de serviços, normalmente desfavorável ao Brasil, se somaram os sucessivos déficits na balança comercial, que alcançaram o montante de 399 milhões de dólares no triênio 1961-63. Nos anos seguintes, a melhoria das exportações, por um lado, e a contenção das importações, por outro, provocam o surgimento de superávit na balança comercial, que se elevaram a 911 milhões de dólares, no triênio 1964-66.
Comércio exterior do Brasil
Esse desafogo na situação do balanço de pagamentos tornou possível a execução de uma política de gradual extinção dos artifícios introduzidos no sistema cambial do Brasil. Sob a influência dos Ministros Roberto de Oliveira Campos e Octávio Gouvêa de Bulhões, se retomou à tendência inaugurada, no Governo de Jânio Quadros, pela Instrução nº. 204, da Superintendência da Moeda e do Crédito(30), interrompida nos anos seguintes.
Os depósitos prévios de 100 a 200% foram reduzidos a 60 e 50% e a 100 e 90%, respectivamente, pelas Instruções 275 e 277, de agosto e setembro de 1964. E, em novembro de 1965, foram totalmente abolidos pela Resolução nº. 9, do Conselho Monetário Nacional(31).
De acordo com deliberações desse Conselho, em maio de 1966, o Banco Central do Brasil suprimiu o limite semanal de compra de divisas por parte de cada importador (Resolução nº. 23, de 31 de maio de 1966) e, em novembro do mesmo ano, extinguiu os leilões de promessas de licenças para a importação de produtos da categoria especial.
Infelizmente, várias dessas restrições já haviam sido eliminadas anteriormente para produtos originários da ALALC, por meio de negociações ou em virtude de concessão unilateral do Brasil. A extensão da medida ao resto do mundo importou, assim, na supressão de uma preferência que vinha beneficiando o comércio intrazonal.
Isso trouxe reclamações das quais o Governo brasileiro se defendeu afirmando que, nos termos da Resolução 53 da Conferência das Partes Contratantes, não cabe exigência de compensação pela eliminação de preferências provenientes de restrições de caráter não permanente, impostas por força de desequilíbrios conjunturais. Não obstante, se dispunha a oferecer tais compensações, com relação a quaisquer correntes de comércio, efetivamente geradas por aquelas preferências.
Na medida em que esses inconvenientes para a posição do Brasil na ALALC encontrem uma saída por meio de entendimentos com as demais Partes Contratantes, se lograrão tão somente os efeitos benéficos, emergentes da simplificação do mecanismo cambial do país.
Com a eliminação das demais restrições impostas ao comércio exterior, a Tarifa Aduaneira foi, finalmente, recolocada em sua função de instrumento básico da política de disciplina das exportações e de proteção ao trabalho nacional.
VI - REFORMAS COMPLEMENTARES DE 1966-67
A limpeza efetuada na área cambial foi seguida de uma série de atos com o fim de atualizar e complementar, em alguns de seus aspectos básicos, a reforma aduaneira de 1957.
Entre novembro de 1966 e fevereiro e 1967, o Governo brasileiro expediu quatro decretos-leis que dispunham, especificamente, sobre matéria aduaneira:
- Decreto-Lei 37, de 18 de novembro de 1966
- Decreto-Lei 63, de 21 de novembro de 1966
- Decreto- Lei 169, de 14 de fevereiro de 1967
- Decreto-Lei 264, de 28 de fevereiro de 1967
Desses atos, o primeiro dispõe sobre aspectos gerais do sistema aduaneiro, e os três últimos introduzem uma série de modificações na Tarifa.
a) Complementação da legislação aduaneira.
Depois de dez anos de aplicação, diversas normas estabelecidas pela Lei nº. 3244, careciam de atualidade. Ademais, alguns aspectos fundamentais do sistema aduaneiro, que haviam sido deixados à margem pela reforma de 1957, exigiam uma nova regulamentação.
Esses objetivos foram reunidos no Decreto-Lei nº. 37, de 18 de novembro de 1966, resultante de um extenso trabalho realizado, sob nossa orientação, por uma equipe de técnicos da Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda. Suas disposições compreendem, entre outros, os seguintes pontos:
- normas de aplicação da Tarifa;
- isenções e reduções de direitos;
- normas complementares da legislação aduaneira;
- reestruturação dos órgãos de administração dos serviços aduaneiros.
Dentro das normas diretamente relacionadas com a aplicação da Tarifa pelo Decreto-Lei 37, figuram a caracterização do fato gerador e da base de cálculo do imposto. De conformidade com o preceito estabelecido pelo Código Tributário Nacional(32), o conceito de valor aduaneiro foi integralmente ajustado à Definição de Valor de Bruxelas, cumprindo, assim, a recomendação expressa da Conferência das Partes Contratantes do Tratado de Montevidéu.
A reforma de 1957 havia deixado praticamente intacta a legislação anterior referente às isenções e reduções de direitos aduaneiros, regulados, todavia, em seus aspectos normativos, pelo Decreto-lei nº. 300, de 24 de fevereiro de 1938.
Toda essa legislação foi revista e atualizada pelo Decreto-lei 37, no Capítulo III, de seu Título I. Também foram reformados o conceito de produto similar fabricado no país e as normas para sua seleção(33). Ademais, foram grandemente ampliadas as atribuições do Conselho de Política Aduaneira, ao qual foi outorgada a faculdade de conceder, diretamente, isenções de direitos para a importação de bens de capital (sem produção similar no país), considerados essenciais para o processo de desenvolvimento econômico(34).
Outro aspecto importante, não tratado pela Lei nº. 3244, se relacionava com as normas disciplinadoras dos serviços aduaneiros que continuavam regulados pela chamada Nova Consolidação das Leis das Alfândegas e Mesas de Rendas, cujo texto básico datava ainda do século passado. O Decreto-Lei nº. 37, em seus títulos II e III, atualizou essas normas, fornecendo uma base legal para a elaboração de um Código Aduaneiro, a ser aprovado por simples decreto do Poder Executivo, ajustado às recomendações dos órgãos técnicos da ALALC e inspirado nas lições da moderna experiência internacional.
Finalmente, o Decreto-Lei nº. 37 se preocupou também com a reestruturação e reorganização dos órgãos da administração dos serviços aduaneiros. Criaram-se condições para permitir o reforço de recursos materiais e humanos que possibilitaram ao Conselho de Política Aduaneira o cabal cumprimento de suas atribuições. Além disso, foi prevista uma completa remodelação dos órgãos de direção superior e de execução dos serviços aduaneiros. E, para assegurar a permanente atualização e maior difusão do conhecimento da Nomenclatura Aduaneira de Bruxelas e de seus desdobramentos, foi instituído o Comitê Brasileiro de Nomenclatura(35).
b} Modificação da Tarifa Aduaneira
Nos meses finais de seu período de Governo, o Presidente Castello Branco, por proposta de seus Ministros da Fazenda e do Planejamento, decidiu usar dos poderes excepcionais de que se achava investido para introduzir na Tarifa vigente uma série de reformas.
Tais medidas se inseriram no contexto geral da política de estabilização monetária do Governo, com o objetivo de lograr a eliminação das pressões inflacionárias provenientes das restrições impostas às importações por meio de Tarifas e outros tributos mais além dos limites compatíveis com uma política racional de proteção aduaneira. Além da redução dos níveis tarifários, funcionaria como fator de estímulo para a melhoria da produtividade e da composição dos investimentos internos.
A execução de uma política orientada nesse sentido se fez finalmente possível em virtude da situação excepcionalmente favorável de um balanço de pagamentos, que havia permitido ao país acumular, no exterior, reservas superiores a 500 milhões de dólares.
A revisão tarifária se fazia ademais recomendável por outros fatores:
1º- A eliminação dos leilões de promessas de licenças, determinada pela Resolução nº. 41 do Banco Central, exigia ajustes compensatórios nas alíquotas aplicáveis a alguns produtos, então pertencentes à categoria especial de importação;
2º - As negociações efetuadas em 1958, com os países-membros do GATT, impediam o desenvolvimento ou a implantação de novos ramos industriais por haver congelado, em níveis excessivamente baixos, o tratamento aduaneiro com relação a numerosos produtos que, nessa época, não eram fabricados no País ou o eram incipientemente.
Pretendendo alcançar esses objetivos, o Decreto-Lei nº. 63, de 21 de novembro de 1966, determinou uma revisão geral do nível dos direitos em vigor, incluindo 31% dos itens da Tarifa, dos quais 6% tiveram suas alíquotas elevadas e 25%, reduzidas.
As elevações corresponderam, em sua maioria, às alíquotas inferiores a 30%, com a finalidade de proporcionar melhores níveis de proteção, especialmente à indústria química e à produção nacional de equipamentos. As reduções se distribuíram da seguinte forma:
Alíquotas Itens reduzidos
Menos de 30%.....................................................................13%
Entre 30 e 60%....................................................................36%
Entre 70 e 160%..................................................................51%
Essa revisão dos níveis tarifários afetou diversas concessões negociadas pelo Brasil no seio do GATT e com os países da ALALC. No primeiro caso, o mesmo Decreto-Lei nº. 63 revogou, expressamente, a Lista III - Brasil, anexa àquele Acordo, recomendando ao Poder Executivo empreender os entendimentos que fossem necessários para recompor, no futuro, essa lista.
Em relação com as repercussões da reforma no seio da ALALC, estando em fase adiantada de deliberações o VI Período de Sessões da Conferência, a Delegação do Brasil apresentou uma exposição sobre a matéria, em que reafirmou sua disposição de cumprir seus compromissos com as demais Partes Contratantes, restaurando as margens de preferências negociadas.
As reformas de alíquotas determinadas pelo Decreto-Lei nº. 63 deveriam entrar em vigor somente a partir de 19 de março de 1967. E, como sua elaboração havia sido um tanto apressada, estabelecia que antes dessa data o Conselho de Política Aduaneira deveria efetuar as correções que fossem necessárias.
Em fevereiro de 1967, as autoridades monetárias reformavam a taxa de câmbio de 2,20 a 2,70 cruzeiros novos por dólar. E, sob o pretexto de compensar os efeitos dessa desvalorização, foi expedido o Decreto-Lei nº. 169, de 14 de fevereiro de 1967, reduzindo em 20% as mesmas alíquotas da Tarifa ainda não vigente.
Para evitar o fracionamento de alíquotas, o Decreto-Lei nº. 264 determinou, quatorze dias mais tarde, que permanecessem inalteradas as alíquotas até 10% e arredondou as demais alíquotas resultantes da aplicação da percentagem de redução prevista no Decreto-Lei nº. 169, que quase ficou sem efeito.
Com as modificações introduzidas pelos Decretos-Leis nº. 63 e 264, se reformou, sensivelmente, a estrutura geral da Tarifa brasileira, conforme se aprecia no resumo do quadro 15.
Além da redução do limite superior de 150% a 100%, se observava uma rebaixa geral dos níveis tarifários, tal como se aprecia perfeitamente no resumo oferecido no quadro 16.
NÚMEROS DE ITENS DA TARIFA
DECRETO-LEI Nº 264, DE 1967
DECRETO-LEI Nº 264, DE 1967
Uma confrontação entre as curvas de variação dos poderes aquisitivos externo e interno do cruzeiro põe de manifesto uma nítida supervalorização da taxa de câmbio que contribui, enquanto perdure a situação criada em março de 1967, para uma queda adicional do nível real dos direitos aduaneiros.
Ainda que o ritmo de inflação se mantenha fortemente atenuado a partir de março, a defasagem entre as duas curvas de variação se irá alargando até que a taxa de câmbio seja reposta, finalmente, em seu valor real.
VII - CONSIDERAÇOES FINAIS
A partir das medidas adotadas para enfrentar a violenta queda das exportações proveniente da grande crise mundial de 1929, o Brasil viveu quase quarenta anos de artifícios e improvisações no campo da política de comércio exterior. Somente agora, transcorridos quase dez anos da reforma tarifária de 1957, puderam ser criadas no país as condições mínimas indispensáveis para a execução de uma política aduaneira racionalmente orientada.
Os possíveis erros cometidos na última revisão dos níveis tarifários, em virtude da pressa com que foi efetuada, poderão ser facilmente corrigidos pelo Conselho de Política Aduaneira que, para tal fim, conta com poderes sensivelmente ampliados.
Recomposta, em toda sua plenitude, a margem de preferência resultante das concessões anteriormente negociadas no seio da ALALC, estamos convencidos de que o esforço realizado pelo Brasil, no sentido da progressiva racionalização da Tarifa Aduaneira e de sua colocação como instrumento único de orientação das importações, constitui uma contribuição da mais alta importância às etapas futuras do processo de integração das economias latino-americanas.
Notas
(1) Cartas-Régias de 1º a 8 de abril de 1808
(2) Resolução de novembro de 1841
(3) A produção agrícola, representada pelo café, estava orientada para a exportação. A importação de alimentos representava, nessa época, mais de 20% do total das importações.
(4)Medida autorizada pela Lei Orçamentária nº. 1.507, de 26 de setembro de 1876.
(5) Tarifa aprovada com a orientação do Visconde do Rio Branco (Decreto nº. 55.580, de 31 de março de 1874), caracterizada por uma redução geral do nível de direitos.
(6)Em relatório publicado em 1877, o Ministro Coelho de Almeida, da Agricultura, assinalava a existência, no país, de indústrias de produtos químicos, instrumentos óticos e náuticos, guarda-chuva (39 fábricas), sapatos e outros artigos de couro, vidros, papel, charutos e cigarros, fundições de ferro e aço, tecidos (30 fábricas), cerveja e vários outros produtos.
(7) Em 1885, a rede ferroviária do país alcançava 7.062 km, dos quais 3.778 km foram construídos entre 1880 e 1885.
(8) Nas últimas décadas do período monárquico os direitos aduaneiros contribuíram com mais de 60% dos recursos orçamentários.
(9) Decreto nº. 391 C, de 10 de março de 1890, modificado posteriormente pelo Decreto nº. 804, de 4 de outubro do mesmo ano.
(10) Relatório apresentado ao Presidente da República, Marechal Deodoro da Fonseca.
(11) Relatório da Comissão Mista do Congresso, da qual faziam parte Serzedelo Corrêa e Leite e Oiticica, este último como relator.
(12) Decreto nº. 2.743, de 17 de dezembro de 1897.
(13) Decreto nº. 3.617, de 19 de março de 1900.
(14) Abolida em 1891, a quota-ouro foi restabelecida pela Lei nº. 559, de 31 de dezembro de 1898, na base de 10%, elevada a 15% pela Lei nº. 581, de 20 de junho de 1899.
Importação 150.548 91.980
(16) Tarifa aprovada pelo Decreto nº. 24 343, de 9 de junho de 1934.
(17) Essas prorrogações, que se constituíram em verdadeiras batalhas dentro do Congresso, foram as seguintes:
Lei Data Prazo de Prorrogação
2140 29 de janeiro de 1955 18 meses
2807 28 de junho de 1956 6 meses
3053 22 de dezembro de 1956 6 meses
3187 28 de junho de 1957 30 meses
(18)Hoje é denominada Nomenclatura do Conselho de Cooperação Aduaneira. (N. do R.)
(19) O projeto básico de reforma foi elaborado entre 1954 e 1955.
(20) No sistema então implantado e ainda em vigor, o controle de preços se realiza antes do desembarque da mercadoria no porto de destino. Sobre a base de uma declaração prévia de importação, a Carteira de Comércio Exterior procede à análise dos preços indicados pelo importador e remete o resultado de suas investigações à Alfândega onde se procede seu despacho.
(21) O limite de 150% foi estabelecido um tanto arbitrariamente. Correspondia, em termo médio, ao componente tarifário da quarta categoria
(22) Já em dezembro de 1958, em uma reunião do Conselho de Política Aduaneira, realizada no Rio de Janeiro, expusemos a Raul Prebisch as bases de um acordo de zona de livre comércio que nos pareceu perfeitamente viável. Em janeiro de 1959, a pedido de Prebisch, participamos, com outros técnicos da CEPAL, na elaboração de um primeiro esboço de convenção. Depois de um novo encontro em Santiago, realizaram-se as reuniões em Rio, Uma e Montevidéu, onde finalmente foi assinado o Tratado, em 18 de fevereiro de 1960.
(23) Inicialmente o Conselho de Política Aduaneira teve alterada sua organização pelo Decreto-lei nº. 730, de 5 de agosto de 1969. Nessa ocasião, sob a presidência do Ministro da Fazenda, passou a ser integrado por outros Ministros de Estados, dirigentes e órgãos públicos, assim como por representantes das classes produtoras e dos trabalhadores. Mais tarde. foi ele extinto pelo Decreto nº. 83 955, de 12 de setembro de 1979, transferida sua competência para o Conselho Nacional do Comércio Exterior. E a Comissão Executiva do extinto Conselho de Política Aduaneira passou a denominar-se Comissão de Política Aduaneira, para a qual se transferiu sua competência. (N. do E.)
(24) No caso de tais modificações, deverão ser observados cumulativamente os seguintes limites:
1 - Níveis máximo e mínimo de cada capítulo; e
2 - Trinta pontos para mais ou menos.
Dessa maneira, uma alíquota de 50% poderia ser elevada até 80% ou reduzida até 20%, se as alíquotas máxima e mínima, existentes no mesmo capítulo da Tarifa, fossem iguais ou superiores a 80% ou iguais a 20% ou então menores.
(25) Não obstante, essas atribuições do Conselho de Política Aduaneira foram questionadas ante o Poder Judiciário, mantendo-se por decisão do Supremo Tribunal Federal, e sendo, posteriormente, consagradas por norma expressa da Constituição de 1967.
(26) As resoluções são aprovadas por maioria simples de votos. Sem embargo, mais de 90% têm sido aprovadas por unanimidade, não obstante a heterogeneidade dos interesses representados no Plenário. Esse fato se deve, em grande parte, ao aperfeiçoamento da metodologia e ao crescente vigor técnico das análises efetuadas pela Secretaria, na instrução prévia do procedimento.
(27) Em dez anos de funcionamento, uma única Resolução do Conselho de Política Aduaneira deixou de ser homologada pelo Ministro da Fazenda e, ainda assim, por motivos alheios a seu mérito.
(28) O Conselho de Política Aduaneira efetuou numerosas transposições da categoria especial para a geral, no sentido de liberar as importações. Contudo, nunca efetuou transferências em sentido contrário.
(29) A licitação foi suprimida para os produtos de categoria geral. No caso da categoria especial, o leilão de divisas foi substituído pelo leilão de licença de importação. No caso de possuir o respectivo certificado, o importador se dirigia ao Banco para efetuar o contrato de câmbio pela taxa vigente no mercado.
(30) Por coincidência, era então Superintendente da Moeda e do Crédito o Professor Octávio Gouvêa de Bulhões.
(31) Nesse ano, a Superintendência da Moeda e do Crédito e o seu Conselho foram substituídos pelo Banco Central e pelo Conselho Monetário Nacional, respectivamente.
(32) A partir de janeiro de 1967, entrou em vigor, no Brasil, uma profunda reforma de toda a estrutura do sistema tributário nacional, consubstanciada na Lei nº. 5 172, de 25 de outubro de 1966.
(33) O chamado princípio da similaridade, que constitui uma peculiaridade da legislação aduaneira do Brasil, foi regulado pelo Decreto nº. 61 574, de 20 de outubro de 1967.
(34) Até novembro de 1966, tais isenções só podiam ser concedidas por lei.
(35) Além de determinar o perfeito ajuste da nomenclatura tarifária às disposições da Nomenclatura Aduaneira de Bruxelas, o Decreto-lei nº. 37 foi obrigatório para vários outros fins.
